本文刊于2008年11月17日《纵横周刊》

澳门特首何厚铧11日向立法会发表2009年，也是其任内最后一份施政报告，随着特区政府出人意料地“逆市派糖”200亿澳门元，震惊四座的喜悦，各界对澳门博彩业的担忧气氛也在快速蔓延。即便淡定如何厚铧，都不得不对外信心喊话：“特区政府已订定应急预案，必要时会在符合法律的前提下接管面临倒闭的赌场，确保澳门整体经济不至崩溃。”

自今年4月，胡锦涛亲自下令澳门博彩业不得再扩张后，中央政府出台了多项旨在抑制博彩业发展势头过热的措施，以期达到稳定澳门社会政经形势的目的。6月之后，广东省全面收紧“个人游”的澳门签注，到了十月黄金周，紧缩政策达到了最高潮，北京把原来合为一体的港澳游，拆分开来分别审批，赴澳内地客大幅锐减。

而诸多澳门当地的外资赌商，无不受此冲击而哀鸿遍野。9月中旬，银河娱乐突然宣布，其澳门博彩牌照需要大幅减值，亏损81亿6600万澳门元，市场哗然。11月初，美国最大的博彩及娱乐集团——金沙集团宣布财务吃紧，13日正式表态暂停澳门本地的在建项目，裁撤九千外劳，其中香港人就占了较大比重。

日前，穆迪公司发表报告，对未来12至18个月亚太区博彩业的评级展望为负面。该行业目前包括了澳洲、马来西亚和澳门的赌场和休闲设施，而澳门以收入和设施来计算，是区内最大的博彩休闲中心。该报告的主要作者穆迪分析师兼助理副总裁曾启贤表示，中国内地日渐收紧对自由行旅客的监管限制，加上竞争激烈，对业界的利润和现金流动造成压力；因此，澳门的博彩业正面临最严峻的前景。

而据澳门政府公布的数据也显示，从内地收紧个人游澳门签证之后看，澳门博彩业收入便萎缩，第三季度录得的跌幅已超过20%，第四季度虽然有圣诞元旦假期，但行情看淡依然占主位，令澳门未来经济发展显得裹足。加上受国际金融海啸的波及，澳门官方的博彩税收入从以往每个月80亿澳门元下调至约70亿澳门元的大方向已然确定。何厚铧更明言，政府调控博彩业的步伐不会放缓，但是会帮助博彩企业解决当前遇到的困难，在“负责任的博彩”的指引下，走多元经营之路。

这样的趋势，对当初力主降温的北京而言，因为金融海啸的突然降临，收获了成倍的调控效果，但对澳门政府来说，面对博彩业的阵痛期造成的就业、楼价压力，确实也是到该向中央提出思考适度放宽个人游签注政策的时候了，毕竟这个所谓的“中国唯一开赌城市”，从来就不是“自由市场”，而是一个“政策市场 ”。

自本月20日，澳门特区政府宣布，特首何厚铧周三将提出《澳门特别行政区基本法》第二十三条立法计划并展开大范围的社会咨询后，外电最关心的倒不是澳门本地对二十三条立法可能会有的抗争，而是第一时间联想起2003年香港50万人大游行，并间接导致前特首董建华下台的惨痛经历。港岛瞬间也有阴谋论开始流传，谓之“中央准备敲山震虎，借推动澳门立法最终迫使香港就范”等等，因为人们普遍认为就两大特区的“反动程度”而言，二十三条明显就是为香港量身定做的，澳门就算立了法也是个没什么用的花瓶。

澳门立法过关已成定局

果不其然，22日当天香港政府正式辟谣澄清港府现阶段没有计划就《基本法》第二十三条开展立法工作，即便日后考虑为《基本法》第二十三条立法的工作时，必定会与社会各界充分沟通，全力争取整体社会对立法建议的理解和共识。值得注意的是，紧接着港府声明之后新华社专访了香港中联办负责人，北京官方不仅完全认同港府的说法，还特别提及香港目前正遭遇金融海啸的侵扰，理当同心协力、共度难关，以此打消港人的疑心。

直到目前为止，澳门民间对政府版本的《维护国家安全法》意见并非外界早前预料的那么强烈，该草案不仅得到了何厚铧政府高官的支持，也赢得了澳门立法会的正面评价，连同何鸿燊等著名富商都开口赞成，而澳门的民主派都对立法计划持谨慎态度，未有情绪化反应。相对而言，香港的“反对派”连日来纷纷打起预防针，呼吁港人时刻警惕曾荫权“包藏祸心”，要坚决阻止港府步董建华后尘的“野心”。

据未经证实的坊间传闻指出，为了彻底切断澳门民主派借二十三条立法与香港“反对派”合流，并借机生事，北京与澳门政府甚至打算采取“两重分割法”的防火墙来隔离澳门立法对港人自由可能存在的威胁，意即时间上的分割与法例涵盖内容的分割，其一是指港、澳两地的立法时间将会完全分开，双方在时间上并无任何关连，只会按照两地的情况进行，澳门进行立法，香港毋须跟随，以体现“港人治港”和“澳人治澳”的精神。其二原本澳门法例是会在整个澳门特区实行，覆盖所有人，但现在澳门初步倾向切断地方联系，即是法例只会规范澳门人，日后香港人到澳门，将不受23条条例的约束。不管上述传闻是否为真，起码证明了北京与何厚铧政府强势推动法例过关的“决心”，也就是说哪怕天塌下来，二十三条这次必须要过。

北京先易后难 文火慢炖

当初香港的二十三条立法功败垂成，与董建华政府的颟顸、愚蠢有着直接关系，加上前保安局长叶刘淑仪发表公开讲话频频激怒港人，港府瞬间变成了人民公敌。此时此景，如今的澳门是不可能重演的。

一、何厚铧卸任在即，无欲无求只图报恩。离何厚铧的任期届满只有一年了，历数他治理澳门的得失，博彩业的辉煌与欧文龙的惊天弊案同时缠绕着何厚铧，却仍获北京无怨无悔继续力挺。舆论一般都只注意香港受到祖国多少恩惠，CEPA、自由行等等惠港措施的出台都是帮助香港经济繁荣的“灵丹妙药”，却鲜少看到北京在澳门身上倾注的大量心血，何厚铧有一大半的政绩都是在中央或明或暗的支持下完成的。现在，何特首即将卸任，无论如何都到该报恩的时候了，而完成二十三条立法，履行澳门特区的宪政义务是北京唯一希望获得的回报。

二、外资赌商缓慢渗透，京城警铃大作。今年四月间，国家主席胡锦涛亲自下达澳门博彩业不准再扩张的“最高命令”，轰动一时。北京除了考虑到澳门整体经济结构过分依赖赌博业的隐患外，还对以美国赌商为主的外资开始接触特定的澳门政界人物，寻求政治代理人，进而染指立法会选举的“小动作”警觉不已。所以《基本法》二十三条中的“禁止澳门特別行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系”就为北京规范外资在澳门的角色定位提供了法理依据，现在只差细化法条就可大功告成。

三、民主派不成气候，不足为虑。澳门很难有数得上名号的反对派，更没有黎智英这般以反共为己任的“反动媒体”，一般来说只要政府施政还过得去，澳门市民也懒得去关心民主普选。加上澳门的国际能见度和香港根本不是一个级别的，近几年也就是五一大游行比较能吸引国际媒体的眼球。所以何厚铧政府在客观上有推动国家安全立法的民间基础。

澳门警方滥权隐忧 或酿执法冤案

此次澳门政府公布的涉及危害国家安全的“七宗罪”具体是：叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府、煽动叛乱、窃取国家机密、与外国的政治性组织或团体建立联系及在澳门作出危害国家安全的行为。其中最受人瞩目的是触犯国安法后最高可判刑25年，数罪并罚者可上升到30年，就算有犯罪的“预备行为”，亦可判入狱3年。只是这“预备行为”是什么意思，市民还不得而知。此外，国家机密定义权归中央政府所有，而内地的国家机密定义历来没有章法，缺乏透明；外国政治组织的性质如何界定，怎么样的联系才算不犯法，草案中引起的法律见解争议到处都是。

那么多灰色空间，使得民间人士不得不担心一向办事粗暴、蛮横无理的澳门警察会不会“制造冤狱”，而这种担心也并非杞人忧天。据澳门媒体披露，就在特区政府决定启动为二十三条立法工作前夕，发生了某网民因张贴文章而遭警方传唤（警方新闻稿使用了“拘捕”一词），但澳门检察院却以“证据不足”为由予以退回，要求补充证据的事件（检察院新闻稿也使用了“嫌犯”一词）。具有强烈对比意义的是，何厚铧在解释国安法时特别强调喊口号和写文章都不算违法，更不会被引用《维护国家安全法》入罪，加上有司法程序作出保障，居民和团体享有的权利不会受到影响。两厢一比，确实令人忧心澳门司法机关的法律理解能力是否跟得上形势？

之所以要对国安法的条例内容锱铢必较，就是因为澳门实行的是大陆法系，而香港则是师承英国的普通法系（亦称海洋法系），大陆法系要求法官遵从法律明文办理案件，没有立法权，并且只能严格执行法律规定，不得擅自创造法律、违背立法精神，所作的解释并无法律约束力。大陆法系中，若法条出现争议，解释法律的责任在立法机关，而普通法系主要由案例累积而成，判例对以后同类诉讼有约束力，因此法律条文字眼要很仔细，法官按需要会对条文作大量解释。

这样一来，如果任由模糊地带长期存在，难保澳门立法会哪一天会解释出有利于中央政府的条例，这对国安法是否侵犯澳门市民的言论及新闻自由起到了不可预测的关键变数。总之无论如何，有一件事是可以肯定的：在何厚铧卸任前，他一定会带领澳门54万市民拥抱和谐社会，提早香港好几步进入“一国两制”的新阶段。

下文是几天前写的，已刊于2008年6月12日《国际先驱导报》

6月11日，中断多年的海协、海基两会复谈正式启动，代表近年来民间商谈的“澳门模式”终结，“两会模式”重新开启。而重启的两会协商，在层级上已经赶超了昔日的“澳门模式”。

“澳门模式”由何而来

那么，究竟什么是“澳门模式”呢？

关于“澳门模式”，无论是两岸官方还是学界均无定义过其真正内涵，而一般认为的起始点是从2005年春节包机协商衍生出来的。

2005年1月15日，以中国民航协会海峡两岸航空运输交流委员会副理事长浦照洲为首的大陆代表团，与以时任台北市航空运输商业同业公会理事长乐大信为首的台湾代 表团，在澳门凯悦酒店，经过两个小时协商而达成，以“双向、对飞、多点、不落地”的方式进行的2005年春节包机共识。这一在澳门进行的春节包机协商的成 功经验，被台湾媒体称为“澳门模式”。

时任国台办副主任王在希形容“澳门模式”的特点：民间沟通、达成共识、各自安排。不过台湾及海外舆论普遍比较接受台湾淡江大学大陆研究所教授张五岳的观点：政府授权、民间名义、官员主谈、公权力落实。

为什么选择澳门

其 实早在2005年正式商谈之前，两岸官方私下已经开始摸索“民间协商”层次的“非政治性谈判”。2002年6月24日，时任国台办主任陈云林在会见国亲两 党“立委”及台商组成的三通参访团时，提出两岸协商开放“三通”的具体步骤，重点是双方先委任民间行业组织进行协商，达成共识后再各自解决共识的确认和实 施。

其后，2003年10月9日，台湾“立法院”通过“两岸人民关系条例”修正案，在已有海基会的“委托制”以外，增加 “复委托”条文。“陆委会”为此还发表声明详细阐述“复委托制”。在“两岸人民关系条例”修正之后，台湾当局也开始依据法例，积极展开借道民间与大陆方面 协商包机等议题。

自从2005年展开“春节包机”成功之后，两岸继续就大陆居民赴台观光、农业合作、金融开放等议题，以“澳门模式”作为协商途径。

中国社会科学院台湾研究所副研究员王京琼曾在一篇探讨澳门在两岸关系中的作用的文章中，对澳门的“小”颇有感触。正是因为澳门的这种“小”，使其能够在两岸关系的发展中，起着包括香港在内的其他地方所不能取代的独特作用。

澳门优势获两岸青睐的原因除了“小”，还在于澳门本身在政治象征意义上的色彩比香港“低调”，这当然和澳门回归过程没有香港那么一波三折也有关系。

形式模糊换来操作务实

“澳门模式”开创了两会之外的另一个“民间白手套”的先例，并循着民间管道，使官员以民间身份直接坐上谈判桌。形式上的模糊换来现实操作的务实，避开了敏感的政治争议，为近年来不如人意的两岸关系做出了不可磨灭的贡献。

但“澳门模式”的不足之处也很明显。台湾方面最初完全委托民间机构商谈“非政治性议题”，结果民间组织秉持自身的商业利益，未必事事都听从官方的指示；而这一困扰没有体现在大陆方面，因为他们同时具有的“官民身份”，为落实谈判的执行起到了很好的桥梁作用。

“澳门模式”之所以备受关注，关键在于两岸当前的政治氛围是“搁置争议”，而海协、海基会的设立，本身就是避免了两岸公权力直接对话的尴尬，借助“半官方”的名义，展开实质性、事务性协商。从这个意义上说，两会复谈既参照了“澳门模式”留下的启示，又向前迈进了一大步。

本文将刊于2008年5月25日第15期《凤凰周刊》

2008年5月8日，澳门特区政府旅游局与深圳市旅游局举行会议，商讨旅游合作事宜，并在深圳市举办“澳门旅游旅游推介会”，希望吸引更多深圳和邻近地区的内地居民到澳门游览。会后，两局同意设立机制开展旅游合作，联手开拓市场。

熟 悉澳门政情的人士指出，这正是澳门企图转变澳门产业结构、限制博彩业继续扩张的的第一步。2008年的五一劳动节之前，澳门特别行政区行政长官何厚铧，推 出多项涉及改善民生的举措。政府宣布向每位澳门永久居民派发5000元利是，以舒缓持续高企的通货膨胀给澳门民众的日常生活带来的冲击。

4月22日举行的这场立法会答问大会，焦点显然并不在特区政府精心设计的民生大餐上，触觉敏锐的港澳媒体以及商界，从何特首口中听出了政府限制博彩业的弦外之音。以博彩业为主要产业的澳门，主动调整其产业方向。

派发利是实属无奈之举

在 何厚铧拨出20亿（澳门元，下同）盈余还富于民之前，3月11日澳门特区政府已经宣布向中下层、低收入群体派发8.14亿的临时经济补助。当时香港财政司 长曾俊华刚刚公布港府的“派糖”举措，舆论普遍认为澳门“照搬香港的药方，降低内部矛盾”，且跟进脚步如此迅速，香港政坛颇受震动。

澳门立法会议员区锦新认为，政策在一定程度上可帮助市民缓解通胀。但他强调，各阶层市民同样受压，而政策则偏重低收入人士。区锦新又指出，政府没有触及解决就业、公共房屋等根本性问题，一次性的派钱对市民来说，只是“止痛药”。

照 理说，这笔8.14亿的经济补助，在很大程度上对澳门低收入阶层应对通货膨胀、减轻生活负担已起到了作用，但何厚铧政府不仅觉得意犹未尽，还挑选了一个对 澳门社会高度微妙的时间——“五一劳动节”前夕——再派利是，这种做法引起了外界对澳门贫富差距、社会和谐问题的再度关切。

2006、 2007两年的五一劳动节，澳门都发生了震惊中央政府和国际社会的示威游行，不过与香港游行中诉求的敏感政治议题无关，而是对何厚铧政府执政状况的不满。 民众认为，澳门贫富差距拉大，经济发展模式单一、产业失衡，加上外劳、交通、住屋等与市民生活息息相关的民生问题，政府反应怠惰迟滞。

以特区政府前运输工务司长欧文龙亿元贪污大案为导火线，在澳门回归祖国后的示威游行中，发生警方第一次鸣枪示警的惊悚场面。事件引发北京方面的高度重视，以避免澳门社会长期积淀的矛盾可能导致的整体管治危机。（参见《凤凰周刊》总第256期相关报道）

在此背景之下，2008年的五一即将来临，又逢北京奥运年，澳门社会对政府的反应就尤其值得观察。而何特首选择以构建和谐社会的主旨、关怀弱势群体的做法，向中央政府和澳门市民派出了一颗“定心丸”。

博彩业骤停事出有因

“派糖”举措旨在安抚澳门社会焦躁不安的民众情绪。何厚铧下一步需要解决的就是，澳门社会长久以来的单一的经济发展模式，并尝试找出贫富差距不减反增的根源。最重要的则是，博彩业近年来的高速扩张与过度竞争，也为澳门埋下了政治不稳定的潜在因子。

在何厚铧在阐述特区政府将限制博彩业过分膨胀的时候，强调“特区政府是按照中央，特别是胡主席的指示，一方面要继续保持经济发展的良好势头，又要注意发展过程出现的一些新情况、新问题。”这番政策独白，给外界留下诸多关于澳门与中央之间关系的想象空间。

一 般而言，香港、澳门作为宪法明定的特别行政区，享有有别于其他内地省市的高度自治权，而类似博彩业发展等经济问题向来都属于“自治范畴”，即便中央有令也 不会公诸于众，此谓港澳与中央之间“公开的秘密”。香港政坛人士坦言，何厚铧此举经过深思熟虑，一来澳门内部反对派不若香港这样强势，即使心存疑虑也不会 给何厚铧造成太大的压力。

反倒是群龙盘踞的博彩业巨头，骤然煞停赌场的发牌作业、为过热的博彩业降温之举，一旦操作不慎即会引火烧身。此时抬出中央政府，就是及时出手抑制赌商们蠢蠢欲动的反制措施，这些人政商人脉绵密，算是澳门的财神爷。

从2002年开放赌权以来，澳门特区政府共批出六张赌牌，其中三张落入了金沙、永利及美高梅三家美资赌商手中。据花旗银行的最近报告，以赌场收入计算，目前三个美资财团总共抢占了整体澳门博彩收入的41％。澳门已经超越拉斯韦加斯，成为全球新的赌业中心。

赌 场由回归前的独此一家，发展到今日的28家。2006年澳门赌业营业收入上升22％，官方统计数字达69.5亿美元，居全球第一。2007年首3季高达 589亿，超越2006年全年收入。2006年博彩税收达206亿，是回归前的4倍，2007年预计可增收四成。博彩业的强劲发展带动了旅游业的兴旺，使 澳门生产总值连续6年保持双位数增长。过去7年澳门经济的年增长率平均为12％，2007年上半年更飙升20％。

伴随赌博业 高度发展的同时，澳门的贫富差距也逐步扩大，1998年至1999年，澳门基尼系数为0.43；2002年至2003年，基尼系数为0.45；到2006 年，为0.48。与邻近的中国大陆（0.447）、韩国（0.316）、新加坡（0.425）的相比较，澳门的基尼系数之高，显现出单一经济发展模式已是 政府刻不容缓的棘手难题，由此映射出的社会稳定、政治安定也就不能回避。

政治维稳是当务之急

两 次五一大游行激发了澳门市民对经济失衡、民生懈怠的不满之情，已对社会稳定产生重大影响。澳门《新华澳报》的一篇评论认为，内地资金大量流失到澳门赌场， 并因此引发内地一些官员腐化坠落，一些私人企业主破产败落，一些工薪阶层债台高筑甚至家破人亡等，其危害性更大。因为博彩业对澳门经济社会的负面影响，只 是属于区域性的，而其对内地社会的影响，则是全国性的，而且在一定程度上危及到内地的干部队伍建设和社会和谐稳定。

一直以来，为免对澳门经济造成冲击，北京在打击出境赌博活动的行动上采取了默许态度，仍然允许内地居民以“个人游”等渠道出境到澳门参赌。然而，这无疑是在北京致力打造的堵截资金外流、维护金融安全、加强廉政建设的防护网上，开了一道口子。

所以，中央开始推动澳门经济多元发展、减少对博彩业过度依赖的步骤，综合考虑后发出限制令也就在所难免了。

明 年是澳门同时举行行政长官及立法会选举的一年，除特区政府社会文化司司长、澳门三大家族成员崔世安是热门人选外，经济财政司司长谭伯源备受看重。另一方 面，澳门立法会选举的前几届的贿选疑云未散，外资赌商对政治权力的觊觎，促使“政治代言人”参加议员选举成为可能。这一切都是北京对澳门政治局面不能放心 的重要原因。