自曾荫权十月发表施政报告后，经济机遇委员会瞬间大热，这个名为应对金融海啸，谋求香港经济发展机遇的全新组织架构，其实是弥补法定之行政会议在政策制定上的不足与缺憾，而行政会议人事改组迟迟没有下文，也是港府中枢权力机关斗志涣散，公共决策频发危机的关键问题。

集体负责对冲高官问责

昨天，处于风暴中心的政务司长唐英年出面向在泰国滞留的港人旅客引起不便致歉，但是唐司长坚持认为政府派包机赴曼谷的时机“不太慢”，甚至说这项决策是政府高官“集体决定”的。只是这种明显官僚的解释，根本无法说服议员和市民。特别是一句“集体决定”，暴露了高官问责制的又一大弊端。

前日我撰文阐述了高官问责制的一个现实弊端，政务官与公务员在权责分配上的模糊往往导致突发公共危机的处理结果七零八落，备受市民指责。而问责制带来的局长之间的猜忌也加剧了特区政府各部门之间的通力协作与政策配合上的嫌隙。但至少追究责任这点还是清楚明确的。如今，当唐英年推脱这是“集体决定”后，无异于对外宣告这件事政府高层中没有任何人需要为此负责，自然就更没有下台的问题了。那么问责制度究竟要去问谁的责任呢？

2002年，老董推动高官问责制，目的之一就是为了使政府决策保持透明，令议员、舆论、市民都能有效监督政务官的一言一行，也警告所有手握大权的高官，你们的行为，香港人都在看。这么做的好处，就诚如黎智英承认的，香港高官的制度性廉洁让八卦狗仔无用武之地。但一件事有好处，就必有缺点。果然，自梁展文事件后，问责局长的心理压力都成倍增加，因为当制度把高官的言行举止透明放大到可怕的地步，官场中的自保本性也就出现了。毕竟高官也是人，是人难免会怕事，尤其对那些希望“更上一层楼”的问责局长而言，保护政治生命，规避政治风险，实乃明哲保身的不二法门。

于是，官员们个个先想到自己的政治生命，然后才考虑公共事务的决策合理性，这种模式下，政府决策会有效率才怪。所以，最近半年来，从副局长及政治助理风波到生果金的反复无常，从梁展文事件的官商勾结嫌疑到外佣税豁免政策的角力，更不用说雷曼事件中政府自动放弃监管金融市场的职责了。问题是，半年过去了，曾班子里有哪位问责局长引咎辞职的？一个都没有。

人们经常抱怨内地的地方政府，集体决策进而集体卸责的官场乱像是中国基层政府治理的疑难杂症。如今这一歪风也刮到了香港，集体决定的本质就是责任平均化，但结局总是无人需要负责。如此“技术性犯规”，形同架空高官问责制，保住了所有高官的饭碗。当官位高于制度的时候，官官相护是最直接的解决之道，而这种做法也最令无投票权的市民无可奈何。

行政会议改组之谜

昨天有人针对高官问责制问我，“局长外出无人负责，那么以后所有负责人外出均指定一个人负责，就象美国总统不在，由副总统负责一样，似乎也不是难事。”理论上，这话是对的。但实际操作上，港府的问题要复杂地多。正好，李少光的前任、现任立法会议员的叶刘淑仪昨天说了一句大实话。她坦言，自己担任保安局长的时候，也不知道局长应该承担哪些政治责任，以及问责局长与公务员间的权责划分界限在哪里。

李少光出国公干，依照制度，代理李少光局长权责的是港府政制及内地事务局长林瑞麟，他也是问责局长。但经立法会查证后获知，林瑞麟在港人滞留泰国一事上完全隐形，这段时间内他既没有履行代理局长的义务，也从未行使过代理局长的权力，所谓代理二字，就是挂名而已，只为了有问责局长在立法会接受议员质询，至于保安局内部事务，代理局长根本不管。正因为代理局长的失职，作为统筹政府各部门运作的政务司长唐英年的角色就格外关键，但事后证明唐司长也“不见了”。就这样，保安局长出国访问，代理职务的同僚不管，顶头上司也袖手旁观。这件事后来会闹到惊天动地的程度，立法会要查清楚的就是，为什么高官放着制度不执行，坐视危机扩大，民怨四起？只是如今被唐英年那一句“集体决定”给掩盖掉了。

另外，问责制会发生高官之间勾心斗角，“体察上意”、“排忧解难”这等咄咄怪事，也是特区政府管治不得力的证据之一。这得从行政会议人事改组停摆说起。按照港英时代留下的规矩，立法会选举结束后，总督（或特首）要根据立法会政党席次的消长，改组行政局（如今的行政会议），吸纳具有民意直选基础的立法会议员进入政府权力中枢，加大施政的民意认受性。

但是，今年立法会选后，直到曾荫权发表施政报告后至今，港府都未曾对行政会议成员作出过调整。昨天我提到的刘江华，他能进入行政会议，完全得益于曾钰成当选立法会主席后遗留的空缺，同样身为民建联的高层，由刘江华接替曾钰成也是情理之中的事情。行政会议在基本法中的定位是特首的智囊机构，虽然其本身可以被特首作为内阁来使用，但对外不能明说。而奇怪的是，自曾荫权接下老董的行政长官位后，行政会议中的非官守成员，多数还是老董的人。那曾荫权为什么不改组行政会议，任命一些“自己人”呢？

原因当然在北京。一国两制下的香港特区，的确是秉持“港人治港、高度自治”的原则，但是不要以为高度自治就可以忽略中央政府，这也就是当年香港主权交接前，突然出现的“完全自治”与“高度自治”的争议来由。所以，基于高度自治下的特区，三司十二局的问责局长都是需要经由国务院批准才能上任。特首虽有主导权，但在中央面前，无论是老董还是煲呔，都只能“提名”，而不能“任命”。至于国务院是否愿意做“橡皮图章”，端看以曾庆红（今日是习近平）为首的中央港澳工作协调小组的意见了。

行政会议改组触礁，原因就是北京不满曾荫权拉拢泛民主派议员入会，罔顾中央封杀泛民的指示，为一己之便把北京的敌人当成自己的伙伴，不予批复煲呔提交的人事改组名单。故此，特区政府的中枢权力机构的人事决定权，特首虽重要，但中央更重要，以至于北京不喜欢的人，是绝对不可能进入特区高官行列的。所以，“体察上意”也好，“排忧解难”也罢，特首纵然会换人，但中央政府是不会换党的。再加上以中联办为核心的香港中字号派出机构的强大影响力，特首真正能做主的事情，其实并不多。用官场中人的套话来说就是，香港已经回归了，内地有的东西，香港没有拒绝的理由。

本文刊于2008年11月24日《纵横周刊》

随着香港立法会以压倒性优势通过雷曼特权法之后，曾荫权主导下的特区政府，频频遭遇立法会议员的挑战，尤其在当下经济景气持续恶化的大背景中，弱势政府已经到了动辄得咎的地步。

台湾马英九政府宣布发行消费券，以扩大内需，刺激消费。香港近日也有风声，零售业界蠢蠢欲动。而自立法会选举后爆发内讧退党的前自由党成员梁刘柔芬和代表批发、零售行业的功能界别自由党籍议员方刚联手，试图推动港府比照台湾，发行消费券。但等来的结果出乎意料，舆论抨击声浪逐渐加大，指责零售界商家“自私”的言论也一并涌现。

当然，目前仍在外访的曾荫权本人尚未正式表态，但由此事背后的政治操作迹象也颇耐人寻味，嗅觉灵敏的媒体更是创造性地发明了“3L”组合来形容政局的最新发展态势。所谓3L，指的是退出自由党的三名立法会议员林健锋、梁君彦、梁刘柔芬这三个L字头组合。

这个组合的出现，对遭受雷曼事件及外佣税双重打击的特区政府来说，可谓雪中送炭般的重要，也能在一定程度上，填补亲政府政党开始有选择性支持政府以后，立法会生态微妙变化的真空地带。3L组合真正的作用是拉拢、聚合个别游离的独立议员，在关键时候成为支持曾荫权的枢纽，也是在传统亲政府政党游离后的备胎。但是，由3L组合都是功能界别议员这一点，足以发现，越是直选议员，越是需要与政府保持安全距离，这样的趋势未来只是继续加强，不会减弱。

另一方面，立法会选举已过去多时，按照惯例，自港英到董建华时代，立法会选后，特首基于政治生态的变化，适当改组行政会议。但从最近的形势看来，曾荫权显然没有调整行政会议的打算，尤其是成立了经济机遇委员会后，连行政会议继续存在的意义都有人质疑了。

据香港《信报》披露的消息说，煲呔提出的改组名单，还需要北京同意，直到目前为止，中央政府都未曾回覆港府，人事调整是否可以进行。其实，按照《基本法》规定，行政会议属于特首的智囊团，重大决策，即便大多数成员都反对，也无法左右特首的决定，不过，一份不经中央点头的名单，是很难开展工作的。

原本借由自由党副主席周梁淑怡败选辞职；前政务司长许仕仁有意退休；曾钰成转任立法会主席后，三个空位的新陈代谢能使行政会议有一番新作用，但迄今为止，除了民建联推举的刘江华接替曾钰成的位子外，外传泛民也有人被煲呔相中，所以问题就复杂了。

曾荫权其实很希望拉拢泛民主派议员进入行政会议，鉴于特区政府的民意认受性先天缺失，所以经由行政会议延揽一些通过地区直选晋身立法会的议员，比较能帮助曾班子扩大民意基础，便于有效施政，但，这并不是北京所乐见的进展。

于是，一个弱势政府必须承受着行政系统叠床架屋的负担，立法会里又是波涛汹涌，在这个风雨飘摇的特殊时期，人们对曾荫权是否还能“做好呢份工”的疑虑越来越深。

本文刊于2008年9月22日《纵横周刊》

就在内地乳品行业爆发特大丑闻，香港也大为震惊之际，《明报》在15日突然把矛头指向了中央政府驻港联络办公室（中联办）涉嫌干预香港立法会选举的传闻上，并发表了题为《中联办不应插手香港选举》的社论，详细罗列出立法会选举前后有关中联办“捞过界”的坊间传闻，并指出“为什么香港每逢选举，这些传闻总会愈传愈多，且越来越具体”？

事实证明，《明报》的担心不是多余的。自由党因立法会选举一败涂地导致党主席田北俊辞职，之后的几天迅速爆发党内权力斗争，相关当事人不仅把中联办在选举中的争议摊上台面，还一并把特首办公室主任陈德霖和前政务司长许仕仁全部拖下水。正当人们以为事态会演变成政治风暴的关键时候，中联办副主任王凤超19日借着出席酒会的空挡，“罕见地”接受媒体采访并主动表态：有关中联办打压自由党的传言是“望风绘影，没有的事情”。但是中联办在香港政治中引出的几个问号却依然存在，并且会随着普选脚步日益临近而越发强烈起来。

平心而论，这波由自由党常委李大壮发动的“倒田”行动中，对于败选后的自由党检讨党的路线及沉疴是有一定积极意义的，尤其是反省田北俊和周梁淑怡在党务上过分强势遗留下的弊病。但官场突然风闻中联办试图劝服自由党放弃地区直选，全力巩固功能界别的“既得利益”，政坛人士还言之凿凿地点名有望扶正中联办主任的现任副主任彭清华是幕后操盘手。

至于自由党基层出现保住田北俊，并在党内设立荣誉主席一职后，更传出北京为报当年田北俊临阵倒戈反对基本法23条一箭之仇才暗中策划“倒田”，逼田北俊“识时务”的阴谋论，令本已脆弱不堪的爱国爱港阵营雪上加霜。

不管是自由党内部权斗，还是中联办幕后操刀影响香港选举，瞄准的都是双普选的政制改革方案中立法会是否继续保留功能界别的核心争议。因为依照泛民六成、建制四成的民意比例，立法会在功能界别的支持下，政治生态严重不符民意取向。当行政主导的特首及行政会议本身就已经“先天”缺乏民意认可的前提下，建制派又是立法会少数民意选出的多数派，异常怪异的政治格局是行政、立法两大权力机构频起冲突的最重要病因。

如今又有中联办布局“民建联扎根地区直选、自由党专注功能界别”的分工安排，令港人高度怀疑中央对香港政制改革走向预留了不利于双普选的“路线图”。

与此同时，曾荫权一直努力将泛民政治人物纳入特区行政会议，但面对泛民仍然握有足以否决政制改革方案关键少数席位的客观现实下，北京仍然坚持不准让“反对派”进入内阁的既定立场。新一届立法会履新后，曾荫权一年一度的施政报告即将登场，之后应对政坛势力消长，行政会议改组在即，曾荫权无疑将承受北京和泛民越来越紧迫的政治、民生政策上的压力。

多年前董建华任内的中央政策组首席顾问刘兆佳就感叹过：“行政长官如果不能权宜地笼络一些不为中央所喜但却为港人所支持的政治势力的话，则他所组建的管治者同盟的社会基础亦无可避免地流于偏狭，因此而不能发挥巨大的政治能量。在缺乏强而有力的管治者同盟的匡助下，行政主导容易演化为行政专权。”